2008年8月1日——中国第一条具有完全自主知识产权、达到世界水平，时速350公里的高速铁路京津城际铁路通车运营。

 

2009年12月26日——世界上一次建成里程最长、工程类型最复杂，时速350公里的武广高铁开通运营，是中国正式迈入高铁时代的里程碑。

 

2012年12月31日——广珠城际铁路全线贯通，是广东省内首条城际专线铁路，列车运营速度200公里/小时，设计速度250公里/小时。

 

广珠城际铁路

 

截至2018年底，我国铁路里程达到13.1万公里以上，其中高铁运营里程2.9万公里以上，超过世界高铁总里程的三分之二，居世界第一。我国铁路运输完成33.17亿人，同比增加2.78亿人，增长9.2%，其中高铁(动车组)20.05亿人，同比增长16.8%。

 

随着中国进入高铁时代，各地高铁/城际铁路的建设运营规模不断扩大，高铁/城际站点地区与城市发展也在进一步融合。

 

2018年，国家发改委联合自然资源部、住建部及中国铁路总公司联合发布《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》(发改基础[2018]514号)。该指导意见指出，“有序推进高铁车站周边区域开发建设，促进高铁沿线城镇空间合理布局和城市空间结构优化，推动高铁建设与城市发展良性互动、有机协调。”

 

一方面，要求站点选址从过去的城市边缘地区逐渐引入中心城区，提高铁路站点的可达性和确保高铁出行便利（即“高可达”交通特性）；另一方面，突出站点地区TOD综合开发模式的重要性，通过高铁建设与土地开发的有效结合，提升区域与城市的整体格局与发展效率。

01

TOD模式

 

TOD（Transit-Oriented Development）模式，是新城市主义理论体系中具有代表性的发展模式，1993年由卡尔索普(Peter Calthorpe)为代表的新城市主义者所提出，主张依托公共交通改变土地利用形态，强调城市土地的多功能集约复合开发，注重土地利用高效性。

 

1997年，伯尼克(Bernick)和赛维罗(Cervero)在卡尔索普的基础上总结出3D原则：密度(Density)、多样化(Diversity)和城市设计(Design)。即公共交通站点周围区域附近发展高密度的居住区和工作区；车站周围区域可实现功能兼容的复合式土地利用（居住、商业）；以及良好的设计。

 

基于TOD模式的站点周边地区开发需满足以下土地利用准则：

① 用地形态紧凑布局、鼓励土地的混合使用

② 提供良好公共交通服务

③ 土地开发有利于提高公共交通的出行比例

④ 为步行及自行车交通提供良好的出行环境

⑤ 公共设施及公共空间临近公交站点

⑥ 公共交通交站点成为本地区的枢纽

 

目前，TOD模式被广泛应用于城市开发中，特别是城市新区开发、综合交通站点周边地区开发、土地填充和重建地的二次开发中。作为协调综合交通与土地利用的有效途径，是一种较为理想的高铁/城际站区发展模式。

 

高铁/城际站区TOD综合开发规划注重站城一体融合发展，将交通、空间与产业统筹考虑，结合站点自身资源禀赋、优势特色、发展定位等，构建枢纽偏好型产业体系，提高土地利用价值，使TOD模式下的高铁/城际站点地区成为区域与城市空间格局优化的重要支撑平台和承载空间。

 

02

广东省轨道交通TOD综合开发的实践

 

广东省根据TOD综合开发实践探索的需要，持续出台支持TOD综合开发的政策机制，走在国家前列。2010年，广东省发布《珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009-2020年）》，明确提出：“积极推行公交引导（TOD）的土地开发模式。”

 

2012年，广东省下发《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》、《关于第一批珠三角城际轨道站场TOD综合开发规划的批复》、《珠三角城际轨道站场TOD综合开发规划技术指引（试行）》、《珠三角城际轨道站场TOD综合开发规划基础调查技术要求》等文件，并成立珠三角城际轨道交通资源开发有限公司，正式把轨道交通TOD建设推进到实施阶段。

 

2018年，为进一步落实与深化国家发布的《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见（国办发[2014]37号）》，解决土地政策难以落地的问题，广东省研究制定了《关于支持铁路建设推进土地综合开发的若干政策措施（粤府办〔2018〕36号）》。

 

这一政策文件作为新时期指导广东省铁路站点土地综合开发的最新指引，从“保障土地综合开发用地、加强规划编制和衔接、促进土地复合开发利用、明确供地方式、合理确定用地成本、建立综合保障机制、建立省市监督及协调机制”等七个方面提出了政策要求。

 

根据上述文件，广东省轨道交通TOD综合开发规划及建设的主要做法是：

一是统筹交通、土地开发和城市规划。站场土地综合开发规划应按“一体设计、统一联建、立体开发、功能融合”的原则编制，促进站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、交通运输功能和城市综合服务功能大幅提高，形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制，促进铁路交通和城镇化可持续发展。同时，推动建立“铁路项目+土地开发”综合回报模式，土地综合开发收益分市核算，用于铁路项目可持续经营。

 

二是建立省市铁路土地综合开发协调机制。铁路项目沿线地级以上市政府应与新建铁路项目建设投资主体或项目公司按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则，协商确定铁路站场建设需配套安排的土地综合开发事项。省发展改革委要统筹协调以“铁路项目+土地开发”模式推进铁路项目建设；省有关部门按照各自职责加强对相关项目建设运营和土地综合开发的协调指导；铁路项目沿线各级政府要高度重视、认真贯彻落实国家和省的相关政策要求，共同形成铁路沿线土地综合开发工作的长效机制。

 

三是通过政策创新支持土地溢价转移。探索对土地综合开发用地采取“成片提供，分期供应”的方式办理用地相关手续。确定使用权人后，再根据城市规划和实际情况分期为土地综合开发用地办理余下供地流程，分期供地的价格按招标拍卖挂牌时确定的价格执行，分期供地的时限最长不得超过5年。保障铁路项目公司获取铁路建设带来的土地溢价，与沿线地市共享铁路建设收益。

 

通过政策和制度的创新，广东省在铁路站点与新城建设中建立了地方政府与铁路部门的利益共赢机制。同时，轨道交通TOD综合开发的规划路径也发生了变化。

 

从单一站点的TOD规划拓展到全线规划统筹，不再局限于单一站点，而是综合考虑沿线各站点的功能定位和差异化发展，强化线路与沿线区域发展的互动关系。

 

从可研先做规划后置，发展到“选线选站选地”同步推进，充分结合沿线地方政府发展诉求，考虑当地实际的土地开发运作潜力，以城镇格局发展需求和土地综合开发收益在可研阶段评估选线选站方案。可以说，围绕轨道站点的综合开发研究及TOD规划，已经成为广东省高速铁路及城际轨道系统规划建设中的重要一环。

03

打造“轨道上的都市圈”

 

粤港澳大湾区正致力于推进城市群轨道交通网络建设和一体化进程，而都市圈特征下的交通功能组织重构也是新的关注重点。

 

以珠三角城市群为例，以广州、深圳为核心的高频次通勤及商务往来日益显现。核心城市受中心功能过度集聚、中心土地成本高涨等因素的影响，都市功能外溢，城市交通突破行政区划界限，在区域尺度展开。

 

都市圈一体化发展背景下，核心城市外围次中心、毗邻近郊地区及远郊区域成为客运需求新增长点，需要更加完善的快速轨道交通体系，支撑不同圈层、不同距离的交通需求。

 

2019年，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见（发改规划〔2019〕328号）》，提出“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”，要求“以推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展为重点，培育发展一批现代化都市圈”，以及“‘打造轨道上的都市圈’，构建以轨道交通为骨干的通勤圈，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通‘四网融合’”。

 

“轨道上的都市圈”是中国城镇化的必然逻辑。人口向大城市自由流动的趋势，政府体制、土地制度、资本运作以及人口密集度都使得轨道上的都市圈具有规模化优势。

 

城市之间的轨道交通带来的产业与人口自由流动将破除行政区域的利益割据。在时空距离进一步收敛的态势下，核心城市的集聚和扩散效应将得以充分发挥，区域格局呈现新一轮的收敛和发散，促进都市圈层面的资源统筹、分工协作与设施共享。

04

TOD综合开发是推动都市圈发展的重要引擎

 

随着都市圈轨道交通体系的逐步完善和成网运行，轨道交通站点地区由于其“高可达”的交通特性，大大缩短了中心区与外围地区的时空距离，成为集聚人流、技术流、信息流等资源的价值高地，也成为各个城市融入区域分工协作与经济一体化发展的重要承载平台。

 

TOD模式下的轨道站点综合开发，正是通过“轨道+土地”相耦合的发展模式，促进交通-空间-产业的协同发展。以人流、资源、信息的高效流动推动空间培育和产业发展，以高品质的站点地区开发吸引更多目的地客流，实现交通与城市的有效互动，推进集约高效的空间利用，有助于推进都市圈空间格局的形成，成为推动都市圈发展的重要引擎和典型范式。

 

“TOD+综合服务中心”推动都市圈培育新增长极

发展都市圈是推动城镇协调发展的有力支撑，缓解核心城市过度聚集和结构失衡，外围城镇动能缺失和服务缺位的问题。通过培育新的增长极，吸引产业转移和人口集聚，推动人口经济合理布局和区域协调发展。

 

高速铁路/城际轨道作为大运量区域交通，可以优化城镇群/都市圈的内在组织结构，增强区域中心区的集聚和辐射能力，并带动外围次中心及新兴节点的发展。

 

轨道站点借助交通区位优势，在都市圈外围城镇以“TOD+综合服务中心”模式构建高品质、集约化的城市空间，发展城市综合服务功能，并完善高等院校、剧院、体育场馆等公共设施的建设，成为吸引人口和产业规模性集聚的重要基础，强化节点服务能力建设，成为都市圈多中心体系的重要载体。

 

如东京新干线上的新横滨站，原本远离旧的横滨站，且远离横滨主城区。在东京都市圈的轨道连通和辐射下，逐渐吸引企业入驻，并通过会议中心、国际综合竞技场馆等公共设施的建设吸引人流，增加商业服务需求，经过多年的培育发展，围绕站点逐渐形成了新的城市中心区。

 

东京新横滨站

 

“TOD+城市更新”培育都市圈高频创新空间

高频创新交流是都市圈的重要发展趋势，对于大湾区及珠三角来说，尤其需要注入更多的创新功能以提升区域竞争力。

 

轨道枢纽地区由于其“高可达”特性，正在成为区域创新空间的重要承载体，交通枢纽与创新空间的融合是轨道站点地区新的发展模式。如英国伦敦的国王十字站，作为英国铁路干线东海岸主干线和欧洲之星国际列车的交汇站，吸引了Google、Facebook等企业的总部入驻。与创新空间融合的站点TOD开发，需要提供多元化的创新场所以及多样性的共享开放空间。

 

英国国王十字站

 

位于城市中心区的高铁/轨道站点，可结合TOD综合开发开展老城改造，有助于促进中心城市的更新，减少内城的衰退。TOD模式的实施提高了中心城区的可达性，成为城市对外交流的活力中心，对外围及远郊地区具有更强的吸引力，“高可达”的特征适合发展为区域高频创新交流空间。

 

同时，通过潜在的乘客资源增大站点周边商业区的人气，从而提高了商业投资的回报率，可以保证城市更新改造的资金平衡。

 

“TOD+产业平台”推动都市圈内产业分工协作

对于都市圈外围城镇和节点来说，高铁/城际开通一方面强化区位优势，促进中心城市的溢出效应，吸纳人口和产业。但另一方面也可能使人流、物流、资金流和技术流等进一步向中心城市集聚，使得外围节点城市被虹吸。因此，中、小城市高铁/城际站点应合理布局周边产业，不宜过高预估高铁带动作用、盲目造城，而应该结合资源禀赋和产业基础寻求特色化发展路径。

 

高铁/城际等轨道交通有助于推动都市圈的城市专业化分工，外围节点及中小城镇应主动承接核心城市的产业外溢，通过“TOD+产业平台”模式，强化与核心城市的分工协作。法国TGV高铁开通后，里昂进入巴黎2小时时空圈，巴黎一些公司纷纷在里昂设立分部机构，使里昂的产业由丝织业扩展到生命医药和汽车交通；同时里昂一些小公司为巴黎的公司提供专业化服务，逐渐在金融服务、物流服务等生产性服务业方面也获得了发展。

 

法国TGV高铁

 

对于外围节点及中小城镇来说，“TOD+产业平台”模式应结合站点周边产业基础或可承接的外溢产业资源，通过圈层式的开发，在核心圈层重点提升总部、研发等产业综合服务功能，促进产业转型升级。

 

“TOD+特色小镇”培育区域性旅游节点

高铁/城际等轨道交通有助于促进区域旅游资源的开发利用。通过高频客流刺激新的旅游消费需求，促进景点游客快速增加及相关配套行业发展。如日本新干线的挂川站，以及京津城际的武清站，都是在当地产业资源不突出的情况下，重点发展旅游资源，带动了当地发展。武清站通过构建佛罗伦萨小镇，成为京津之间的一个充满吸引力的周末休闲、娱乐、购物目的地。

 

日本挂川站

05

《新建铁路广佛江珠线土地综合开发方案研究及TOD规划》项目成果分享

 

我院轨道交通与城市发展研究中心于2017年1月承接《新建铁路广佛江珠线土地综合开发方案研究及TOD规划》项目。广佛江珠城际轨道是广东省首个试点项目，采用“全线规划统筹”、“选线选站选地”同步推进的模式，探索引入社会资本直接投资城际铁路项目。

 

项目概况

广佛江珠城际铁路是珠三角城际铁路网“三环八射”中的重要组成部分，起点自广州芳村综合交通枢纽引出，终点与珠海机场城际相接，线路全长约158公里。全线途经四市八区，共设车站15处，芳村存车场1处，金湾动车运用所1处。

 

 

广佛江珠全线定位为“珠西产业与城镇集聚带”发展主轴，同时也是沿线城市转型发展、空间优化的重要载体。通过构建广佛江珠四市重点发展平台的连接通道，促进珠西地区重要节点的培育；整合沿线产业、空间、生态、文化等资源，推进层次化、差异化的城镇集聚带加快形成。

 

创新与特色

（1）加强全线规划统筹

通过加强全线规划统筹，加强与城市的协同发展，建设城际交通走廊，培育“轨道上的增长极”，构建轨道上的“生活圈”，加强与沿线广州、佛山、江门、珠海等城市发展战略和空间格局的协同。

 

培育“轨道上的增长极”：规划着力推动石围塘站（场）——白鹅潭国际商贸区、东平新城站——东平新城、滨江站——滨江新区、金湾站——珠海西部中心城区四大区域性增长极培育，带动沿线城镇整体发展，形成珠西产业与城镇集聚带走廊。

 

综合考虑城市发展战略、站点周边发展条件等因素，建议将滨江站、金湾站作为省市合作战略平台试点，通过加强省的扶持，引入资本运营和建设开发等综合实力强的社会资本，打造城铁TOD新城。

 

规划示意图

 

构建“轨道上的生活圈”：融合交通及城市功能发展要求，整合站点周边各类资源，构建分层次、功能各异的TOD功能中心，促进沿轨道线集聚形成功能齐全、联系便捷、品质优良的生活圈，促进便利的跨行政区商务出行与区域性旅游健康休闲。

 

 

（2）创新站点TOD开发模式

根据各站点所在区位、城市发展规模、产业特色、站点周边资源禀赋等特征，按照“TOD+综合服务中心”、“TOD+城市更新”、“TOD+产业平台”、“TOD+特色小镇”四种模式，构建差异化的开发思路与空间格局。

 

“TOD+综合服务中心”：大力建设两个“城铁新城”。依托城市发展的空间战略，结合轨道站点TOD开发培育城市新中心，重点培育高端综合服务职能，鼓励建设功能多元复合、空间紧凑布局、交通一体化组织的城市综合体，成为片区的核心和地标，带动城市新中心加快建设。

 

 

 

“TOD+城市更新”：开展城市修补试点示范。充分利用轨道交通的增值效应，在南海站、三眼桥站、蓬江站等开展城市修补试点示范，通过TOD开发带动传统中心的创新升级，修复城市设施、空间环境、景观风貌，提升城市特色和活力。

 

 

 

“TOD+产业平台”：实施产城融合TOD开发。结合站点周边产业资源，通过轨道站点TOD开发提升产业综合服务功能，促进产业转型升级与城镇化建设同步。

 

 

“TOD+特色小镇”：着力培育轨道上的特色小站。一是实施生态修复；二是建设区域性旅游休闲目的地；三是重塑地方文化。

 

 

（3）财务方案与空间规划联动

构建经济可行的“城际铁路 + 土地开发”的综合回报模式,支持城际轨道项目可持续，全线实施土地综合开发后可为沿线新增约 41万人口居住空间，提供约 21 万个新增就业岗位，提高城际铁路客流规模，增加运营收益，减少运营亏损压力。

 

 

轨道交通与城市发展研究中心

 

轨道交通与城市发展研究中心（以下简称“轨道中心”）成立于2017年11月，设于我院规划设计二所。基于我国区域和城市发展迈入“轨道时代”这一重要背景，轨道中心在高铁、城际轨道、地铁等各类轨道交通推动区域和城市转型发展、线站位规划选址评估、轨道沿线协调发展与TOD综合开发、轨道站点周边地区发展模式与规划设计等方面开展了较多的探索，积累了丰富的经验。

 

尤其在全国较早参与高铁（城际）建设工程可行性研究与沿线土地综合开发研究工作，在推动省地合作进行铁路建设和站点地区开发方面发挥了积极的作用。

 

目前，轨道中心正在推进《广佛江珠城际轨道沿线综合开发系列研究》、《广湛铁路沿线土地综合开发系列研究》、《广汕铁路、汕汕铁路沿线综合开发系列研究》、《深茂铁路深江段综合开发研究及TOD规划》、《龙梅铁路项目沿线土地综合开发方案研究及TOD规划》等项目的沿线土地综合开发研究及TOD规划。

 

 

依托这些项目的探索，轨道中心将进一步深化在高铁与区域发展、站城协调发展、站区规划设计等领域的研究。

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