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"城市更新"新政发布背景

「概念与背景」

★什么是城市更新？

简单而言，城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。旧改、棚改、城中村等项目改造都是城市更新中的重要一环。

城市更新，是城市发展到一定阶段的必然要求。

★城市更新新的政策发布

2021年，全国两会将城市更新首次被写入政府工作报告，在《“十四五”发展规划及2035年愿景目标纲要》中也明确提出，将实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，城市更新已升级为国家战略。各大城市也在政策和地方省市现状的基础上，纷纷出台有地方特色的城市更新相关规划政策。

为了遏制城市更新有地产化的模式与倾向，也是避免地方政府借道城市更新进行“大拆大建”，8月10日，住建部官网公布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》并公开征求意见，以助城市更新模式健康发展。

★城市更新的政策发布背景

全国一线城市，特别是核心一线城市，现在已经进入一个城市更新的时代。最直接的表现就是，可供开发的地皮越来越少，资源、配备好的地皮通过土地招拍挂制度也只有头部企业能拿到，这就倒逼着不少房企、商企转向拥有更大机会的旧物业或存量改造。

同时，城市更新项目大多归为政府项目，多位于城市成熟、中心区域，周边配套也较为完善。而且，事实证明一座城市发展不可能是无限向外蔓延，在达到某一发展阶段还会出现城市收缩现象。

因此，城市更新会成为未来地产的重点之一。

其中，不少城市政府对于城市更新的商业比重要求越来越高，整个更新面积中商业最高的比重甚至到达了50%。这就意味着一半以上都是商业，商业成了整个地块能否成功的最大关键。

★政策下的城市更新所面临的挑战

城市更新的机会大，但要发挥“大能量”，所面临考验、挑战也是重重。

国家十四五规划对于城市更新的定位是旨在帮助地方政府在不增加债务率的前提下，将城市区域进行收益自平衡的市场化运作，提升城市的基础设施、公共服务与城市治理水平。

城市更新应由政府主导，而非房企！城市更新应侧重公益性，而非盈利！城市更新旨在提升功能，而非建设！这就对房企、商企以及设计公司的专业度、正规性提出了严峻考验。

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专家解读：有关国家城市更新的"收紧"态势

「发展目标与重点解读」

城市更新，是国家重要民生和发展工程，就国家层面而言，不难看出对城市更新的重视程度。下文只对规范类政策《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》进行重点解读。

本文件虽设定的量化限制性指标，但能否有变相突破的空间，实际操作中是否有严格执行还有待观察、确认。

下面，我们就一起来看看，有哪些重点指标与规范影响比较大。

★除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。

该底线比例被设定，意味着开发商最大的利益回报来源被严格管控。今后旧改项目是否会有其他收益回报渠道，目前还不得而知。

★严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。

在前一条拆除比限定后，为了防止拆除面积小但增建面积大，本条款对拆建比也进行了限制。之后是否会出现分区开发，有待后续实操观察。

★不大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

本条款是出于社会稳定角度出发。因旧改而导致的纠纷时有发生，最大程度保障原居民的权益，是比经济效益更重要的工作。

★支持在不变更土地使用性质和权属、不降低消防等安全水平的条件下，加强老厂房等老建筑改造、修缮和利用。

本条款笔者判断是借鉴欧洲部分历史悠久城区的保护措施，意在保留区域文化及建筑。问题在于，在不改变土地性质的前提下，仅仅进行改造，又如何取得经济利益？

★不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，禁止修大马路、建大广场。鼓励采用绣花功夫，对旧居住区、旧厂区、旧商业区等进行修补、织补式更新，合理控制建筑高度，最大限度保留老城区具有特色的空间格局和肌理。

控制建筑高度，实质上是对容积率的限制，又一次减少了新建建筑的计容面积，这让项目的盈利性再次受限。

★延续城市特色风貌。鼓励采用当地建筑材料和形式，建设体现地域特征、民族特色和时代风貌的城市建筑，加强城市生态修复，留白增绿，保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

在上述禁止性规定的前提下，如何挖掘项目自身的效益是考验开发商和当地政府智慧的突破点。原“曲江模式”“特色小镇”模式会不会卷土重来？

★探索可持续更新模式。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。

支持项目策划、规划设计、建设运营一体化推进，鼓励功能混合和用途兼容，推行混合用地类型，采用疏解、腾挪、置换、租赁等方式，发展新业态、新场景、新功能。

本条款明确了存量项目的盈利模式，就是长期“经营”，而非以前的短期内一次性销售住宅回款。

这对房企的资金链是一重大考验，长期项目将会使企业资金固化，虽可通过金融产品将资金置换出来，但一般需要强担保或强抵押。而旧改的权利人一般不是房企本身，因此抵押很难做到。这大大增加了房企融资难度，但“勾地”新模式也许会再次兴起。

★鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施、市政基础设施、防灾安全设施、防洪排涝设施、公共绿地、公共活动场地等，完善城市功能。

鼓励建设完整居住社区，完善社区配套设施，拓展共享办公、公共教室、公共食堂等社区服务，营造无障碍环境，建设全龄友好型社区。

部分城市存在注重经济效益，忽视配套设施的情况。该条款未做量化指标，仅提出指导性意见，具体做法仍由地方制定。

★不重地上轻地下，不过度景观化、亮化，增加城市安全风险。在城市绿化和环境营造中，鼓励近自然、本地化、易维护、可持续的生态建设方式，优化竖向空间，加强蓝绿灰一体化海绵城市建设。

各地要不断加强实践总结，不断完善制度机制政策，试点探索推进城市更新，加强对各市（县）工作的监督指导，督促对正在建设和已批待建的城市更新项目进行再评估，重新完善城市更新试点工作方案，对涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改。

本条款要求对已批项目仍要再评估，因此对已批的无论是否已出账项目需要全面检视，由原审批人重新评估风险。而风险评估的重点又在于原项目的规划方案是否需要变更，这将给予存量的城市更新项目较为沉重的打击。

综上，文件对旧改本身项目的限制是非常严格，即使简单测算也可得出盈利性较差的结论，能否在政策上找到其他突破点是今后实操的关键。

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全文：国家层面城市更新相关政策

「支持与规范」

本次通知只是征求意见稿，距离正式发布尚有一段时间，但从当前城市层面发布城市更新的项目思路来看，已经出现了较大变化，城市更新的整体政策已经开始收紧。

通知对当前参与各类城市更新项目的主体，影响也是直接且广泛的：对于希望借道城市更新模式绕开监管与土拍的房企来说，无疑影响最大。

本次通知的下发，虽是一次收紧，但也意味着政策与操作原则更为完善，给各地方政府与实施机构指明了更为确定、可持续发展的道路。

实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划纲要明确的重大工程项目。实施城市更新行动，要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，加强修缮改造，注重提升功能，增强城市活力。近期，各地积极推动实施城市更新行动，但在推进过程中，出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利的倾向，有些地方出现随意拆除老建筑、征迁居民、砍伐老树、变相抬高房价、提高生活成本，产生新的城市问题。为积极稳妥实施城市更新行动，现提出以下要求：

★坚持划定底线，防止城市更新变形走样

（一）严格控制大规模拆除。

除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。

鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，提倡分类审慎处置既有建筑。

除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的房屋可以拆除外，其他既有建筑应以保留修缮加固为主，改善设施设备和提高节能水平，充分利用存量资源。对拟拆除的建筑，应加强评估论证，公开征求意见，严格遵守相关规定并履行报批程序。

（二）严格控制大规模增建。

除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增建设规模，不突破老城区原有密度强度，不增加资源环境承载压力。

严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。

在确保安全的前提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。鼓励探索区域规模统筹，加强过密地区功能疏解，积极拓展公共空间、公园绿地，保持适宜密度，提高城市宜居度。

（三）严格控制大规模搬迁。

不大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系。

要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

践行美好环境与幸福生活共同缔造理念，同步推动城市更新与社区治理，鼓励房屋所有者、使用人参与城市更新，形成共建共治共享的氛围，维护社会和谐稳定。

（四）确保住房租赁市场供需平稳。

不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，导致住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难。

鼓励稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。

★坚持应留尽留，全力保持城市记忆

（五）保留利用既有建筑。

不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑，不脱管失修、修而不用、随意闲置。

对拟实施城市更新的区域，要开展调查评估，梳理评测既有建筑状况，明确应保留保护的建筑清单，未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定专项工作的区域，不应实施城市更新。支持在不变更土地使用性质和权属、不降低消防等安全水平的条件下，加强老厂房等老建筑改造、修缮和利用。

（六）保持老城格局尺度。

不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，禁止修大马路、建大广场。鼓励采用绣花功夫，对旧居住区、旧厂区、旧商业区等进行修补、织补式更新，合理控制建筑高度，最大限度保留老城区具有特色的空间格局和肌理。

（七）延续城市特色风貌。

不破坏地形地貌，不伐移老树和有地方特征的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。坚持低影响的更新建设模式，保持老城区自然山水环境，保护古井、古树、古桥等历史遗存，鼓励采用当地建筑材料和形式，建设体现地域特征、民族特色和时代风貌的城市建筑，加强城市生态修复，留白增绿，保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

★坚持量力而行，稳妥推进改造提升

（八）加强统筹谋划。

不忽视地方实际和居民意愿，头痛医头、脚痛医脚，运动式、盲目实施城市更新。要加强工作统筹，坚持城市体检评估先行，因地制宜、分类施策，合理确定城市更新重点，划定城市更新单元，与相关规划充分衔接，科学编制城市更新规划和计划，建立项目库，明确实施时序，探索适用于存量更新的规划、土地、财政、金融等政策，完善审批流程和标准规范，拓宽融资渠道，防范债务风险，量力而行、精准施策、久久为功。

（九）探索可持续更新模式。

不沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。支持项目策划、规划设计、建设运营一体化推进，鼓励功能混合和用途兼容，推行混合用地类型，采用疏解、腾挪、置换、租赁等方式，发展新业态、新场景、新功能。

（十）加快补足功能短板。

不做穿衣戴帽、涂脂抹粉的表面功夫，不搞脱离实际、劳民伤财的政绩工程和形象工程。以补短板、惠民生为更新重点，聚焦居民急难愁盼的问题诉求，鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施、市政基础设施、防灾安全设施、防洪排涝设施、公共绿地、公共活动场地等，完善城市功能。鼓励建设完整居住社区，完善社区配套设施，拓展共享办公、公共教室、公共食堂等社区服务，营造无障碍环境，建设全龄友好型社区。

（十一）提高城市安全韧性。

不重地上轻地下，不过度景观化、亮化，增加城市安全风险。开展城市市政基础设施摸底调查，排查整治安全隐患，推动地面设施和地下市政基础设施更新改造统一谋划、协同建设。在城市绿化和环境营造中，鼓励近自然、本地化、易维护、可持续的生态建设方式，优化竖向空间，加强蓝绿灰一体化海绵城市建设。

各地要不断加强实践总结，不断完善制度机制政策，试点探索推进城市更新，加强对各市（县）工作的监督指导，督促对正在建设和已批待建的城市更新项目进行再评估，重新完善城市更新试点工作方案，对涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改。我部将定期对城市更新行动情况进行调研指导，及时研究协调解决难点问题，积极推动出台相关政策，推动实施城市更新行动。

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